论述列宁行政监督思想的理论意义和实际意义（联系实际）

无产阶级取得政权、建立国家之后，究竟依靠什么来治理国家，实行何种治 国方略，这是一个长期未得到解决的历史课题。马、恩使从空想到科学，但因 历史条件的限制，他们不可能回答共产党执政后怎样领导人民治理国家的问题。俄国十 月革命后，随着政权的巩固和经济、文化的发展，列宁就开始关注法制问题，他指出： “我们的政权愈趋向稳固，民事流转愈发展，我们就愈需要提出加强革命法制这个坚定 不移的口号。”[1]他认为建设、实现共产主义需要法律，需要依法治国。这 是因为，“如果不愿陷入空想主义，那就不能认为在推翻资本主义后，人们立即就能学 会不需要任何法律规范而为社会劳动，况且资本主义的废除不能立即为这种变更创造经 济前提”[2]，正因为在分配上还不可避免地存在着资产阶级权利，所以需要有国家这 一强制人们遵守权利准则的机构，需要有确定权利准则的法律来保障劳动和分配的平等 、巩固公有制：政治上，社会还存在阶级和阶级斗争，在从资本主义到共产主 义的过渡时期对敌镇压是必要的，只有到共产主义社会当社会各个成员在同社会生产资 料的关系上已经没有差别的时候，国家才会消亡，才有可能谈自由，“如果没有剥削、 如果根本没有令人气愤、引起抗议或起义而使镇压成为必要的现象，那么人们是多么容 易习惯于遵守他们那必需的公共生活规则”[3]；在思想上，在社会虽消灭了 生产资料私有制，但还不能消除剥削阶级思想在道德、精神上的影响，人们还不可能同 私有观念彻底决裂，思想境界还不高，还不可能自觉地遵守公共生活规则、自觉地为社 会劳动，“无产阶级需要国家政权、中央集权的强力组织、暴力组织，既是为了镇压剥 削者的反抗、也是为了领导广大民众即农民、小资产阶级、半无产阶级来调整 经济”[4]，因而在整个历史阶段均必须建立和不断完善法制。

二 加强立法、完善法制，是依法治国的前提

列宁非常重视用法律治理国家，当无产阶级革命首先在彼得堡取得胜利的第一天，列 宁就起草了四个重要法令，即《告工人、士兵和农民书》、《和平法令》、《成立工农 政府的决定》、《土地法令》。在列宁领导时期的苏维埃国家，十分重视立法工作，在 制定两部宪法即1918年苏俄宪法和1924年宪法的同时又制定了大量各部门法律、并且开 始编纂法典，到1923年已相继颁布了《苏俄婚姻、家庭和监护法典》、《苏俄刑法典》 、《苏俄民法典》、《苏俄土地法典》、《苏俄劳动法典》、《苏俄刑事诉讼法典》等 ，这样他在最短的时期内初步建立起了法律体系。

列宁不仅强调健全法制，而且特别强调要保证法制的统一。他指出“法制不能有卡卢 加省的法制、喀山省的法制，而应是全俄统一的法制，甚至是全苏维埃共和联邦统一的 法制”[5]。为此列宁通过苏维埃第八次代表大会确定全俄中央执行委员会及其主席团 和人弊则陪民委员会为立法机关，其他任何机关都无权制定和颁布在全国通行的法律，这从源 头保证了全国法制的统一。为彻底坚持法制统一，列宁还提出了司法体制改革的设想， 他特别反对检察机关实行中央与地方的“双重”领导，他指出“主张检察机关实行双重 领导，取消他对地方政权的任何决定表示抗议的权力，这就不仅在原则上是错误的、不 仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务，而且反映了地方官僚主义、地方影响的利益和 偏见”。列宁还建议设立一个强有力的“能够对抗一切纯粹地方影响”的中央机构，以 保证法制的统一。在创建法律中如何对待旧法?列宁认为应该坚持法律继承， 因在之初人们还不能立即“学会不需要任何法权规范而为社会劳动”，“可是 ，除了资产阶级法权以外，没有其他规范。”对旧法中的某些“保护劳动人民利益”的 法律条款不能与整个旧法体系同样看待，应将其有选择地吸收到的体系中，使 之为保障本阶级的正当利益服务，因而列宁在制定苏俄民法典时指出：“凡是西欧各国 文献和经验中所有保护劳动人民利益的东西，都一定要吸收”[6]。

三 严格执行和遵守法律，是依法治国的关键

列宁强调：租蠢“必须遵守严格的革命盯逗秩序、必须恪守苏维埃政权的法律和命令，并监督 所有人来执行”[7]。法律制定得再完备，若得不到遵行，那无异于一纸空文。在这方 面，列宁提出一个极其重要的思想，就是共产党员尤其必须遵守法制。绝不允许利用执 政党的地位规避法律，共产党员因一般刑事案件交法庭审判时应加重判罪，“消除任何 利用执政党地位从轻判罪的可能性”，他指出：“对共产党员的惩办比非党人员加倍严 厉”，这是“起码常识。”1918年5月，莫斯科革命法庭审理关于莫斯科审讯委员会4名 干部受贿案件，最后仅判6个月徒刑，列宁得悉后，非常气愤，立即指示不枪毙这样的 贪污犯而只判轻得令人发笑的刑罚，这对共产党员和革命者来说是可耻的，这样的同志 应该受到舆论的遣责并开除出党。1922年3月，根据人民群众对莫斯科市苏维埃中央住 宅管理处滥用职权的大量申诉，决定对该处进行检查，检查结果证实该处一些负责人伙 同莫斯科公用事业局局长、党员索维特尼柯夫滥用职权，但在3月14日俄共莫斯科市委 常委会召开的有莫斯科市苏维埃主席团参加的会议竟否决了这一检查结论。列宁得知此 事后，立即写信给俄共中央政治局，指出：“执政党庇护自己的坏蛋，这可耻和荒唐到 了极点。”他建议：“给予莫斯科市常委严重警告处分”，并“向所有省委重申凡有一 丝一毫试图对法庭施加影响以减轻共产党罪责的人，中央都将开除出党”，“通过司法 人民委员部，法庭对党员的惩处必须严于非党员”[8]。

四 创制、完善法律监督体系，以保证法律全面准确地实施，这是依法治国的 重要环节

首先，列宁十分重视建立、完善国家的监督机构。在他亲自领导下，1918年设立了监 察人民委员部，1920年改组为工农检查院。1923年列宁又向党中央建议，把工农检查院 和中央监察委员会结合起来，使之拥有更高的威信和更广泛的权力，并指出“检察长有 权利和义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地 方差别，不受任何地方影响”[9]。为排除地方干预和影响，列宁主张检察机关实行垂 直领导体制，“地方检察人员只能由中央机关任命，只受中央机关领导”[10]。第二、 列宁强调要“从下面”、“自下而上”的监督。热情欢迎群众来信来访，不管是揭发、 批评、意见、建议、申诉等，都是直接或间接地暴露国家机关或工作人员的问题，对政 权建设是大有益的，为此，列宁要求各级机关认真对待群众来信来访工作。列宁还强调 要善于接近群众，他指出“联系群众、善于接近群众，赢得群众的绝对信任，领导人不 应脱离被领导的群众、先锋队不应脱离整个劳动大军”[11]。为了接近群众，根据列宁 的建议，俄共(布)八大通过了一项决议，要求把长期担任党和苏维埃机关工作的共产党 员派到机床和耕犁旁去工作。第三、列宁十分重视舆论监督。1924年俄共(布)“十二大 ”上，他指出“工农检察院和中央监察委员会应当有系统地有计划地利用苏维埃的和党 的报刊来揭发各种犯罪行为(懈怠、受贿等)”[12]。此外，列宁还重视知识分子在监督 工作中的作用。他指出，“吸收知识分子和专家是为了把具有真正现代水平的人才，即 不亚于西欧优秀模范的人才集中到工农检查院中来”，以便提高工农检查院的质量。

五 列宁晚年依法治国思想的当代意义

首先，应树立法治的权威性、统一性。亚里士多德早已指出“法治应包括两重意义： 已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。 人们服从的法律可以是“良法”，也可以是“恶法”。而只有“良法”才是法治的前提 ，因法治的核心是普遍服从。有了一部良法，得不到民众的普遍恪守，那无异于一纸空 文。法律至上观念是现代法制的基本要素之一，它要求法律在社会调整体系中处于最高 地位，要求法律在与领导人意志抵触时必须以法律为准。而我们过去的历史，大都是权 力大于法律、高于法律，法律为权力所支配的历史，法律成为掌权者的手杖。今天施行 依法治国就是要把颠倒的权力与法的关系再颠倒还原。同时，我们更应坚持和维护社会 主义法治的统一和尊严，确保法律、法规层次分明，形成合力。建立市场经济 体制，同样需要强调法制的统一，否则会妨碍市场经济体制的建立和 完善，妨碍统一的市场体系的形成和发展。

其次，应批判地继承、移植旧法以及资本主义法。在中国法治建设中，面对中国本土 法资源我们当然必须高度重视并应进行梳理、重构或再开发，但面对资本主义法文化、 旧法文化，我们也应大胆借鉴、移植其成功的经验以缩短我们摸索的过程，减少失误的 代价，逐渐向国际对接。因为中国的法治建设不可能离开“全球化”总体背景而完全本 土化地开展，正如列宁所言“实现得如何，取决于我们苏维埃政权和苏维埃管 理机构同资本主义最新的进步的东西结合的好坏”[13]。当然，批判地继承、移植不等 于全部照抄照搬，正如列宁在领导制定苏维埃民法典的过程中所指出的，我们不承认任 何“私人”性质的东西，在我们看来，经济领域中的一切都属于公法的范畴，我们容许 的资本主义只是国家资本主义。据此，列宁建议扩大国家对“私法”关系的干预，扩大 国家依法“废除‘私人’契约的权力，不是把罗马法典，而是把我们的革命的法律意识 运用到‘民事法律关系’上去”[14]。在这里，列宁提出不承认任何“私法”，并不是 说他否认条件下关于民事关系和调整这种关系的私法的存在，而是说，在制定 民法(私法)的过程中，不要“随波逐流”，不要对资产阶级法典采取全部照抄照搬，不 要总是因袭资产阶级的民法概念，而要创造体现经济关系的新的民事法典。

第三，应正确处理党的政策在治国中的作用。列宁强调，党不能代替权力机关立法， 政策不能代替法律，“在党的代表大会上是不能制定法律的”[15]。长期以来我国一直 是个政策社会，依靠政策治理国家，但政策统治本质上是一种人治。依法治国方略，就 是要从实行依靠政策到依靠法制的转变。因为法制以其严肃性、稳定性和强制性，可避 免政策易受形势左右而朝令夕改的不足，抵制来自个人意志的干扰，减弱旧体制形成的 障碍。过于依赖政策将使社会处于一种缺少明确的行为规范和准则、缺少有序的秩序和 稳定发展状态。当然，由政策社会向法制社会的转变，也不是不要政策，而只是让政策 在有限的范围内发挥作用。

第四，列宁的“中央领导机构”模式启迪我们应实行“司法垂直领导模式”，即一方 面改变目前地方政府控制本地司法人员任命、调离的作法，而由上级司法机关根据考核 提名推荐下级司法机构的司法人员，然后，根据我国宪法各级司法机构由同级人民代表 大会产生并向其负责的规定，由同级权力机关考察、挑选并予以任命；另一方面，改变 各地司法机构经费依赖于地方财政的经费管理体制，实行由中央统一拨付的制度，这就 是说，各地应根据其财政情况和司法机构的经费预算申请，每年向中央财政拨出一定的 款项，由中央统一集中以后，根据对各地法院所作出的统一预算，按标准逐级专项下达 拨款，以获得司法机构经费上的独立从而使司法机构摆脱对地方财政的依赖。这样，高 素质的司法人员在思想上能自觉抵制地方影响，在人事组织关系、经费管理体制方面司 法机构摆脱了地方行政机构的控制，从而形成司法行政的垂直领导模式，有助于消除地 方影响，克服司法上的地方保护主义，实现司法权的统一性，保障国家法制的统一。

第五，法治建设需要有完善的法律监督。为了保证人民所授出运河的权力不致被滥用 、不致腐败、不致反过来成为统治人民的权力，人民必须掌握监控国家的权力和权利， 以保护自己“免受自己国家的侵犯”，因此列宁指出“一般是用什么来保证法律的实行 呢?第一，对法律的实行加以监督，第二，对不执行法律的加以惩处”[16]，“监督是 使共产主义社会正常地运转所必须的条件”。在目前我国法治实践中只有当人们相信法 律是限制、约束权力，从而保护权利或无辜者的公正的东西时，人民才能尊敬和拥护法 律。否则就会使社会公众丧失对法治的信心、使依法治国丧失最广泛的社会基础，因而 我们应尽快完善司法机关、人大、政府三者之间的制约机制，把法律监督与党内监督、 社会监督、舆论监督相结合，并划清各监督主体的职责、权限、标准、程序。特别是应 明确监督的程序，在一定意义上讲，程序的正义可以影响结果的正义，明确监督程序既 可节约监督成本、又可不致造成虚监、漏监。同时还应建立监督保障机制，这一保障既 包括物质保障又包括防止监督主体在依法监督后受打击报复的保障，这就需要建立一系 列的后续制度，如补偿制度、奖励制度、保密制度等。中外治国史证明：监督约束是治 国安邦的一项重要制度，没有救济的权利不是完全的权利，没有监督制约的权利，必然 导致权力的滥用、必然导致腐败、危及国家。

第六，应高度重视干部队伍建设。为政之要，治国之道，在于用人。中外治国史的一 条重要经验是“治民先治吏，治国先治官”。列宁当年特别重视党员干部队伍的建设， 他指出：“我们所有经济机关的一切工作中最大的毛病就是官僚主义。共产党员成了官 僚主义者，如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个”[17]。不可否认，我国 的干部人事制度还存在诸如选拔不够透明、任用的重才轻德、缺乏在岗教育与跟踪管理 、使用与监督脱节等问题，这些问题的存在是法治建设的潜在隐患，应引起我 们的高度重视。