加快建设法治政府，强化行政监督，应从哪些方面做起

伴随着改革开放的深入，市场经济的不断推进，行政法制监督体系逐渐完善，我国对行政的监督有政治的、经济的、法律的、社会的，数量大、机构多，具有中国特色。尽管如此，政府管理中的问题长时间成为社会关注的焦点，一再加大治理力度，却达不到百姓满意的效果？既影响着科学发展观的落实，也影响了社会的和谐进步。逼迫着我们必须认真反思，寻根溯源，以提出有效对策。

一、传统行政体制的惯性影响

建国后，我国政府体制主要受以下因素的影响而建立发展：1．意识形态――即马克思主义关于政府体制的理论构想和基本原则；2．苏联政府体制模式；3．我党长期革命斗争中的实践经验；4．中国传统政府体制和政治文化；5．发展的目标定位和战略选择。这使得我国政府体制具有全能主义的特征。这一体制的外在特征表现为：（1）政府时刻“在线”，社会功能萎缩。百姓完全依赖政府部门处理社会公共事务；社会中介组织都被刷上了行政机关的色彩而不能正常发育，在某种程度上成为政府的延伸而不是政府与社会之间的中介；社会自我约束力弱，对不良社会行为的约束主要靠政府，而社会对政府的约束很乏力。（2）政府职能过度膨胀，即管了很多不该管也管不好的事情。（3）政府职能内容不合理。经济职能过强，社会职能过弱；在经济职能中，微观管理功能过强，宏观管理功能过弱；社会管制功能过强，社会服务功能过弱。 （4）机构臃肿，部门林立，各自为政缺乏有效的协调。（5）行政机关工作人员队伍庞大，素质低下。（6）行政权力过分集中。

改革前，传统的行政体制曾经起到积极的作用，在行政管理史上应有一席之地。同时，这一体制在形成时就孕育着许多难以克服的内在矛盾：

首先是用单一的行政手段去追求政治、经济、教育、文化、社会等各个领域的目标。行政手段以权力为基础，层级节制、明确的权威和相应的服从则是其根本特征。手段单一性在实践中表现为以“人治”取代法治，忽略和排斥经济手段、经济杠杆作用，结果是目标与手段之间缺乏内在适应性，行政体制必然缺乏活力。

其次是政府的角色冲突和角色错位。长时间里政府部门追求着本应由企业追求的东西，从而导致角色冲突：一方面，作为企业的所有者，各政府部门要追求经济收益和利润；另一方面，作为公共权力的拥有者，它们要促进公益并保护公众作为公民和消费者的权益。当所有者的角色压倒了公共权力拥有者的角色，对经济效益的追求以牺牲社会效益和消费者的权益为代价时，就是政府角色的错位。

第三是大一统要求。全能的政府追求社会统一意志，统一行动，统一目标。而这个统一不是自然形成的，而是靠政府内部各部门的高度统一、协调来实现。实际上深层次的利益差异和矛盾又使得协调统一非常困难。

第四是政府责任的无限与能力有限性之间的矛盾。职能和权力范围的扩张导致政府责任的膨胀。不论是政府自觉主动地承担了过多的职能和责任，还是社会对政府的依赖和无限期望。最终是两者互为因果，相互强化。然而，与政府责任无限性相对立的却是政府能力的有限性。由于受客观条件和资源的限制，政府难以在所有职能领域中实现自己的目标，只能有所妥协，有所取舍。

最后的结果是，传统行政体制的内在矛盾是理想与现实的矛盾。我们从怀着良好的愿望出发却很难达到目的地。随着改革开放的深入由计划经济向市场经济的转轨被提上议事日程。为适应市场经济的需要，建立在计划经济基础上并为之服务的行政体制的转轨就是不可避免的了。

然而，长期处于无限责任环境中，集中掌握公共权力资源的政府，是说一不二的政府，体制转轨中新制度要求政府置身于全面的监督之下，要求政务公开、透明，政府做事要让老百姓评判，要遵规守制，要有服务意识，要接受全面监督。出现的“病症”是不习惯、不情愿、很反感，甚至是不允许。一是一些人和部门尤其是领导者成为新体制约束的对抗者。二是还在建设中或原本脆弱的监督制度、监督体系难以招架、不敢阻挡。三是监督缺少权力和权威。利益和管理，权力和责任，服务与监督总是处在激烈对抗之中，

二、 新旧体制转轨过程中监督作用乏力

政府在体制转换过程中扮演着制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者等多重角色，因而带来了许多难以解决的矛盾：政府既是改革的主体，同时又是改革的客体；改革的目标是克服社会萎缩，但社会的强化却依赖政府的自我克制；市场经济本质上是“看不见的手”，而看不见的手却要靠政府这只“看得见的手”去创造。

缺少强大的外部约束力量的体制转轨，结果是旧问题未消除新问题又凸显，普遍的权力失范现象令人担忧，尤其是腐败现象呈现高发势态影响政府形象和社会的健康发展。可见我们不但需要改制转轨，需要建章立制，更需要有力、有效的法制监督。遗憾的是我国行政法制监督存在着机制方面的缺陷，需要下狠心、花大力气去调整、完善。

三、我国行政法律监督机制的缺陷

“法律监督机制”，是指以权力机关、检察机关、审判机关和行政机关为监督主体所形成的法律监督有机整体和运行体制。我国目前的法律监督机制从总体上看，其缺陷可归纳为以下几点：

（一）法律监督制度的权力整体配置---不合理

总体看权力机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理，体制设计上有所欠缺。监督机关相互间缺乏应有的配合沟通和有机协调，或推诿谦让或重复监督，使监督工作难以真正落到实处，影响了对行政监督的权威性和有效性。无论是人大监督、政党监督，还是监察、审计监督等形式上很健全，实际上由于监督的分散，主体在隶属关系上受多重领导的制约，未能真正形成监督合力。司法机关监督力量偏弱，这种事后监督主要是做一些修修补补的工作。监督内容上较为狭窄，在我国行政诉讼中对抽象的行政行为不受理，使行政相对人的权益受到一定损害。内部监督虽然得到一定程度的重视，但像专业监督，即行政监督和审计监督也还未建立高效而相对独立的监督。专业监督部门作为行政系统内部地位相对较低的部门，往往是监督不力，同时，也出现无力监督的现象。社会监督，除了中央纪委查办大案要案的力度加强之外，其他如新闻监督、人民监督不能真正发挥应有的作用。

在我国现行的行政法制监督体系中，监督机构之间尚未形成有序的关联结构，这主要表现为：一是各监督机构在职能配置方面相互交叉重复，责任不清，在监督运作中彼此缺乏沟通和联系。二是整个监督体系未能形成“主辅匹配，环形封闭”的系统，从而导致诸多不合理现象的出现。如对一些跨地区、跨行业、跨部门、多层次、多构成的公职不法案件的处理，要么几路人马同时“兴师问罪”，弄得发案单位无所从；要么相互推诿、“踢皮球”，长期拖延不办；要么撒手不管，影响了行政监督的权威和有效性，甚至还有相当一些行政领域处于“监督真空”状态，如：对违宪行为的监督，对行政机关的抽象行政行为的监督，对于属于行政诉讼范围的国家行为、行政自由裁量行为和行政机关最终裁决行为的监督。各监督主体之间各自的监督范围、领域、权限划分不清，没有形成疏而不漏的监督网络，存在大量“虚监”、“漏监”等问题，又如对领导班子“一把手”权力的监督严重空位，实际上是“管得着的不了解，了解的管不着”，严重影响了监督行政的实效。

（二）权力机关的法律监督权――虚置化

权力机关监督停留在形式上，没有切实可行的配套监督制度，难以发挥相应的监督作用。宪法赋予了其对“一府两院”进行工作监督和法律监督的权力，但人大在实际操作中,更多的只是借助于人大会议期间的审议和质询，对日常的政府行为的监督鞭长莫及，总有隔着一层皮的感觉。人大法律监督权的虚化导致了整个法律监督机制的乏力。这种虚化表现在：1．立法监督方面：（1）缺少违宪审查制度；（2）法律对违宪审查程序规定过于笼统，不便于操作，使得监督流于形式；（3）行政机关的立法监督权与人大的立法监督权之间的协调缺乏切实可行的制度安排，往往损及人大的知情权力，从而无从监督。2．执法监督方面：（1）人大法律监督与行政机关内部监督，一方面存在职能重叠，另一方面两者关系没有法定化、制度化，没有协调和沟通的渠道；（2）非立法性抽象行政行为的监督没有制度上的安排，人大对此难以给予立法监督，而且法律还明确规定了抽象行政行为的不可诉性，也排除了司法机关的监督，从而导致行政机关利用非立法性抽象行政行为来躲避监督、违法行政的现象日益严重；（3）政务公开制度不完善，行政权力运作的公开性和透明度不够，影响人大的知情权和执法监督的开展。3．司法监督方面：（1）对司法解释的合法性审查缺乏制度的安排；（2）人大与检察机关的法律监督权限、职能划分不清；（3）对人大监督与司法独立之间没有找到平衡点并在制度上、法律上予以确定。

（三）法律监督机制――缺乏整体协调

1．纵向看，人大监督作为最高法律效力和最高层次的监督，与检察机关的法律监督职权的划分不清，行政机关在监督职能上与权力机关也存在重叠，与其他国家机关在法律监督方面缺少沟通、配合及控制的制度化路径，由此人大监督往往受到人力、物力及信息的限制而难以取得实效。 2．横向看，国家机关在法律监督方面缺乏协调制度，相互之间的监督关系不顺，权力配置失衡，如检察机关既要行使侦查、批捕、审查起诉、公诉的职能，又要监督公安机关、审判机关的司法活动，而公安机关、审判机关的抗衡手段明显不足。而且司法机关的财政权、人事权在当地党政领导管理的体制下，确难发挥监督作用。3．内外看，内外监督存在主辅倒置。就行政机关、检察机关而言，对他们的监督应该以外部监督为主，但是目前在制度上，注重的是其内部监督制度的建立，而其外部监督制度的建立相对较弱。这就形成了行政机关、检察机关以其内部监督为主的现状，然而由于其内部监督的监督主体受制于监督客体，难以实施有效的监督。

法律监督职权不清，监督职能重叠，上下沟通、配合及控制渠道不畅，左右缺乏协调，内外本末倒置，使得我国的法律监督在体制上缺乏有序性和统一性，各搞一套，缺乏系统协调，相关国家机关在法律监督方面联系不密切，相互磨擦、相互掣肘，导致整个国家法律监督机制难以发挥其应有的效能。

（四）监督主体――缺乏独立性

权力机关的监督表面看独立性很强，实际上还是被一些因素所困扰，不能真正独立的行使监督权力，平时主要靠人大会议及人大常委会的事后监督。由于实行的集体领导制，对行政机关不能有效行使弹劾，罢免、质询等权力，因而监督工作不能落实到人而切实可行。

虽然宪法和诉讼法都规定司法机关独立行使司法权。但实际上司法独立未能真正实现，司法机关的人、财、物没有独立于政府，造成了司法的依附性，作为社会最后的救济权力和公平正义象征的司法权很难得到人们的充分信任。

行政内部监督不论从形式到内容都缺乏独立性。上、下级之间的一般监督，由于隶属关系导致下对上的监督力度微弱。 政府职能部门之间监督是“同仁”间的监督，往往是你好我好，难动真格。专门监督虽有专门法律规定，但因监督部门的人员隶属于行政系统内部，受双重领导，财物由政府提供，实际上相对独立性缺失，监督空位。

社会监督中，舆论监督的多数新闻媒体受控于政府，与之关系密切。虽然一些电台的节目起到一定的监督效果，但自上而下，广泛的、无缝不入的新闻监督还尚未形成，尤其是长期以来报喜不报忧的宣传模式，使得批评报道由次要降至更低，时代和人民代言者的作用难以奏效。

公民作为人数最多、无所不在的监督力量，作用却极其微弱，监督渠道不畅，积极性不大，很难形成合力。

（五）法律监督――规则的欠缺

1．法律监督实体规则的欠缺 。我国现行法律监督实体规则存在诸多欠缺，主要体现在对于法律监督权各项权能的完备和细化、监督客体相应的义务和责任存在空白和模糊。原因在于宪法、法律虽然对法律监督主体的基本职权作了的规定，但由于根本法和基本法受其原则性、概括性所限，不可能做出具体明细的规定；而对于法律监督客体的义务和责任，一方面由于法律监督主体权限的不完备和不具体，法律监督客体的相应义务和责任随之也出现欠缺，另一方面，法律虽然赋予了法律监督主体某项监督权力，但出于各种各样的考虑，而未规定法律监督客体的相应义务和责任，导致监督缺乏刚性和权威。

2．法律监督程序规则的欠缺。法律监督程序完备是现代法治的重要标志。而在我国法律监督程序规则的欠缺问题尤为突出，比如，至今人大法律监督程序仍无专门立法，即使1993年颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，也只作了原则性规定，并未作系统化的、步骤性的程序安排，也没有明确参与者的程序权利及义务，人大法律监督的在程序上基本上处于无法可依的状态。正是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。

（六）监督对象――缺乏制衡性

1．行政法制监督对象缺乏均衡性。从法理上说，行政法制监督应当均衡地作用于对象，但在我国往往对行政工作人员监督多，对行政工作机关监督少；对一般公务员监督多，对中高级领导干部监督少，把监督的着力点放在“纠偏于既遂”上，漠视甚至放弃了“防范于未然”的工作。其结果是使监督主体陷入“头疼医头、脚疼医脚”的窘境，监督的路子越走越窄。监督滥用权力者多，监督失职不作为者少；自上而下监督多，自下而上监督少；内部监督多，外部监督少，尤其对“第一把手”的监督几乎出现“漏监”，没有形成以领导干部为监督重点的监督机制。

2．在监督手段和监督方式上效果差。许多监督没深入到内部去，做表面文章，走过场甚至是做秀的监督，令人失望。等待有人上门反映问题多，主动出击进行监督少。在查阅手段、控制手段上，未能采取先进科学手段；在监督方式上，经常采用定期监督，而专项监督、全面监督、临时监督等方式没被充分使用；在监督过程中，监督部门的交通工具、通讯设备、调查取样工具、强制执行手段、档案管理设施相对比较落后，其结果便是难以开展监督工作。

3．监督程序缺乏透明度，不能充分保障社会的知情权。监督部门对行政的监督在立法上缺乏具体的实施细则、操作程序，未能形成制度化、具体化。一是一些重要的规范如《行政程序法》、《行政行为监督法》、《人民监督法》等未能推出，使一些重大的监督活动缺乏法律依据；二是既有的一些监督规则措辞笼统，缺乏清晰明确的标准和可供操作的细则，使监督主体难以准确裁量和及时查纠被监督对象的越轨、违法行为。公开监督的程度也低，往往习惯采用“暗箱操作”。

四、完善我国行政法制监督机制的具体设想

（一）重新配置法律监督权的构想

造成我国法律监督机制中存在上述缺陷的原因是多方面的，但其主要的原因之一是法律监督权的配置不科学，由此入手，通过对法律监督权的重新配置，来构建一个主体明确、权限清晰、整体协调的法律监督机制，从而克服现有法律监督机制存在的缺陷。笔者赞同有的学者提出的法律监督权进行重新配置方案：设置法监院，专司法律监督权 。法监院与人民政府、人民法院、人民检察院是平行国家机关，共同向人大负责并报告工作。全国人民代表大会将其法律监督权授予法监院专司，法监院是国家的法律监督机关。人大监督的重点定在工作监督，而由法监院具体对其他国家机关进行法律监督。

（二）整体协调法律监督机制。科学合理的法律监督运行机制不仅需要制度上的合理设计，理顺各种关系，达到良性运行，同时，也需要在操作层面上构建与之相关的措施，互相配合，形成一个动态体系。

我国的行政法制监督需要从体制上重新进行调整设计，具体做法： 1．充分发挥人民代表大会的权力监督作用。根据我国宪法规定，权力机关对行政的监督是根本的监督，鉴于我国目前权力机关的监督缺乏具体操作手段，而且权力机关监督的力量不是十分明显，借鉴国外成功的监察专员模式，结合我国的实际情况，建议设立人大监察专员制度，设立行政监督委员会。

权力机关监督专员制度起源于瑞典，随后，芬兰、英国、加拿大、澳大利亚、法国、挪威等国家相继效仿，并取得了良好效果。大多数国家的议会专员，除了议会指令外，专员独立于议会，自主行使职权，作为议会代表行事，如挪威制定的《挪威议会行政监察专员法》第一条规定，议会可以就专员的职责发布一般性指令，除了议会的指令外，专员独立于议会，自主履行职责，以此确定其与议会关系和独立至高的地位，并在工作方法、专员产生、专员的待遇、退休保障上予以切实充分的保障。

按照我国宪法规定，行政机关产生于人大，受人大监督，对人大负责。人大进行听取政府报告、质询、评议等监督，但效果不尽人意。如从1998年开始，国务院向百家大型国有企业派出稽查特派员，可以作为专员制度的一个雏形。我国是否应尝试在人大设立监察专员，以实现有效的监督，更加体现宪法确立的精神和政治体制。从我国的实际情况看，监察专员的职能范围包括：第一专员是行政监察专员；第二专员是公检法司监察专员；第三专员是武装部队监察专员；第四专员是企事业单位监察专员。分别对不同领域的公共权力进行监督。其中第一专员应是这一制度中的最为重要的内容。专员的产生、权力范围、监督程序、监督责任、专员的权利保障等应在立法上进行明确规定。在我国，人大的监察专员应归属于人大常委会的日常工作监督，但只对人大负责、报告。人大监察专员，只设一个等级及派出机构，不设中央与地方两套体系。人大监察专员的监督重点主要是行政系统。应加强人大监察专员的监察裁判力度和所拥有的处理案件的权力，使其权威性和严肃性大大加强。人大监察专员的监督权力起码应包括通报权、建议权、处置权，以至于送交司法机关提起公诉及送人大会议讨论。人大监督专员制度作为一种较高地位的权威监督而存在，有助于打破地方保护主义和其它权力对监督工作的干预，也能体现精简高效的监督原则，是对监督制度的一种重要补充。

（三） 扩大监督范围。逐步将所有的抽象行政行为处于全方位的监督之下，将行政复议和行政诉讼范围扩及全部抽象行政行为。在加强对羁束裁量行政行为的监督时，还要加强对自由裁量行政行为的监督，这也是依法治国与以德治国相结合理论在行政法制监督中的具体体现。同时，要着重加强对行政工作机关、中高级领导干部特别是“第一把手”、对失职行政、下级行政机关和公务员对上级行政机关及领导干部监督制度，同级不相隶属行政机关公务员互相监督制度，对监督机制进行调整，尽可能在突出重点的同时达到监督均衡。

（四）建立广泛而普遍的一般行政监督。一般行政监督，即上下级政府的法制监督。政府的法制监督是一种对全部行政行为进行事前、事中、事后监督，而且是具有行政强制性的监督，可以通过首长监督、上下级政府监督、政府各部门监督而实现。事中、事后监督而且有行政强制性和权威性，通过首长监督、上下级政府监督、政府各部门监督而实现。为增强监督责任心，可设立政务公开制、重大事项报告制、行政失察责任制等，在监督中有过错的应予行政处理。

（五）完善行政监察和审计监督。我国的行政监察和审计监督在立法上已逐步向法制化制度化，但其监督地位还有待于提高。目前把这两个部门置于政府内部，其人、财、物、权归同级政府控制，故很难有效的对本地区和本部门的案件作出强有力的监督，对于所属地区的首长更是无法实施监督，无法真正处于监督的地位。行政监察和审计监督在实践中需要相对独立地位，只有这样，才能实施真正意义上的监督。鉴于我国的情况，可以将审计机关移交人大设立，借鉴香港廉政公署的体制设置，只对人大负责，才能真正做到审计独立，充分发挥审计在防止官员腐败中的重要作用。同时，行政监察和审计监督部门应明确监督权责，建立监督责任制。而且也应加强行政监察和审计监督部门监督的程序。监督工作的实施应依法定的职权和程序进行，不得越权监督，越出职权范围监督。

（六）新闻监督的立法应提上议程。新闻监督作为独立于立法、行政、司法的第四种权力，具有广泛性、公开性、权威性、及时性、后果严厉性、渠道畅通等优点，是一种有极大影响力而灵活的监督力量。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。

（七）建立渠道畅通的公民监督方式。在行政公开、行政听证的条件下，公民的信访、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权难以切实行使。与以上监督机制相配套，在具体运作上，我们针对监督机制，还应建立科学合理的监督人员遴选机制和激励机制。监督人员应具备严格的条件，具有专门的知识、经验和品德，并经选举推荐产生，专职地实施监督，不得实行其它职务。同时，在监督人员的工资、奖金、退休金及家庭安全方面应予以切实保障。

总之，健全行政法制监督制度，是一个复杂的系统工程，我们还需要做大量的工作，还要通过长期不懈的努力，我国行政法制监督制度必将进一步完善，人民期盼建立的民主、法制、高效和廉洁的政府也一定会实现。