地方政府专项债券是什么？

根据新预算法，地方政府发债仅有地方政府债券一种形式。其中，地方政府专项债券是针对地方政府专项债务、为有一定收益的公益性项目发行的债券。作为逆周期的政策工具之一，专项债历来是弥补政府投资不足、补齐市场投资缺口的宏观调控重要手段。与2019年度相比，2020年度财政部下达部分新增专项债券额度的时间有所提前、额度有所增加，一方面致力于加快专项债的发行进度和资金使用进度，确保尽快使用见效，另一方面则旨在引导专项债支持基建投资：与前两批相同，2020年度第三批提前下达专项债的资金投向大体自2019年的土储和棚改转移至基建投资，明显体现了“扩大有效投资”的需求变化；在此基础上，第三批专项债的使用范围还体现了疫情防控需要，因此整体凸显了“补短板扩内需，对冲疫情影响”的政策引导方向。

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2020年度专项债重点投向基建领域

无论是1998年应对亚洲金融风暴增发特别国债加强基建，还是2008年应对全球金融危机推出“四万亿”刺激基建，基建在我国历次逆周期政策中都发挥了巨大作用。近年来，实施积极财政政策补齐基建短板也逐渐成为重要的逆周期调节手段。为进一步支撑基建发挥经济托底作用，继2019年9月国务院常务会议明确提前下达的“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”后，2020年3月监管部门进一步发文明确：2020年全年专项债不得用于土地储备、棚改等与房地产相关领域。与此同时从国务院常务会议为专项债使用范围划定的七大重点领域以及一个新增领域、四个新增项目看，包括传统基础设施建设与新型基础设施建设在内的基建将成为2020年度专项债资金的主要投向。

因此从统计数据看，相较去年近七成专项债投向土储和棚改，在截至2020年3月19日全国各地所发行的1.01万亿元地方专项债中，85.3%的资金投向了基建。而随着第三批专项债的提前下达，专项债投向基建的比例还有加大空间，专项债对基建投资的拉动作用也有望加强。

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专项债助力10大领域重大基础设施项目

加快形成实物工作量

2019年6月中办国办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》拓宽了以往专项债只能做配套资金的用途范围，地方专项债券自此可作为铁路、机场、收费公路、水利工程等符合条件的重大项目资本金。随后在去年9月，财政部将专项债可用作项目资本金范围明确为符合重点投向的重大基础设施领域，即由原有4个领域项目扩大为10个领域项目：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。此前为进一步发挥专项债对于项目资本金的补充作用，财政部已鼓励地方在符合政策规定和防控风险的基础上，尽量多安排专项债券用于项目资本金；此次在专项债用途范围不断扩大的基础上，国务院再次提出要提高专项债作为重大项目资本金的比例：以省为单位，今年专项债资金用于项目资本金的规模占本省专项债规模的比例可由20%提升至25%。因此随着专项债使用范围和规模比例的提高，地方政府债券的再提前下达将有助于10 大领域重大基础设施项目的尽快落实。

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专项债撬动基建投资规模，

发挥投资带动作用

2019年11月财政部首次下达1万亿新增专项债务限额后，2020年2月财政部再次下达0.29万亿专项债务限额，加上后续至少1.7万亿的专项债，2020年全年专项债有望突破3万亿元。而专项债中25%可用于项目资本金，还能够放大专项债的基建杠杆（如按照当前基建项目最低资本金的20%-25%要求，项目资本金约可以放大4-5倍杠杆），引导社会资金加大重大基础设施投入：部分专家预计，若今年专项债新增规模达3.5万亿元左右，全年将共提升基建投资1.9万亿元；加上其他非资本金专项债，可带动的投资或达到2万亿元。《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》一方面，提高用于符合条件的重大项目资本金的比例，能够缓解基建投资资本金不足、后续建设资金跟进缓慢的问题，进一步带动社会资本加大投入、提高专项债券资金的拉动作用。另一方面，对于部分新增专项债务限额的提前下达，有助于明确市场预期；专项债发行节奏的前置，也有助于加快专项债券发行进度及资金拨付使用——利好的政策基础和形成的明确预期将有利于稳定市场，支撑基建投资回暖。

从2020年度三批专项债的发行期限、下达节奏、资金用途看，专项债对于基建投资的直接拉动和间接撬动作用都将显著增强。为实现疫后突围，除围绕基建扩大有效投资、形成直接需求外，后续还可以通过为企业减税增加市场主体活力、通过增加就业和收入带来消费增长，打好战“疫”组合拳。